Fakta om personlig assistans

Regleringsbrev

Regeringen gav inför 2016 Försäkringskassan genom ett regleringsbrev uppdraget att ”bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen”. Det var ett uppdrag som Försäkringskassan tog på allvar och resultatet har blivit att nästan två personer om dagen har förlorat sin assistansersättning sedan dess.

Efter massiv kritik justerade regeringen formuleringen något i uppdraget till Försäkringskassan inför 2017. Men skadan var redan skedd, utvecklingen med att fler förlorar sin assistansersättning och att färre blir beviljade vid en första ansökan fortsätter. Konsekvenserna är katastrofala. Det behövs därför nya tydliga direktiv från regeringen till Försäkringskassan.

 

Utredning om personlig assistans och övriga LSS

Regeringen tillsatte 2016 en utredning som skulle se över LSS och personlig assistans. Från början hade utredningen ett mycket tydligt uppdrag att spara pengar i personlig assistans, men efter hård kritik från RBU och andra har formuleringarna mildrats något. Nu är begränsningen att utredningen inte får föreslå något som ökar kostnaderna. Men med tanke på att många fallit ur assistanssystemet är även den begränsningen för hård.

Utredningen lämnades över till regeringen i januari 2019 och föreslår att:

  • Barn under 16 ska inte ha rätt till personlig assistans. En ny LSS-insats ska skapas för dessa barn vid namn ”Personlig stöd för barn”.
  • Personer med psykisk funktionsnedsättning ska inte ha rätt till personlig assistans. En ny LSS-insats ska skapas för dessa personer vid namn ”Förebyggande pedagogiskt stöd”.
  • En schablon ska införas om 15 timmar per vecka för andra personliga behov. Det är möjligt att ansöka om fler assistanstimmar utöver schablonen för andra personliga behov.

Vad som kommer att ske med utredningen och dess förslag är ännu osäkert. I regel ska en sådan utredning ut på remiss. Det finns idag inga signaler om att något sådant ska ske.

 

Fusk med assistansersättning?

En vanlig uppfattning är att det förekommer ett omfattande missbruk och fusk med assistansersättning. Precis som inom alla system och verksamheter förekommer brottslighet, som det egentligen handlar om, även inom assistansersättningen. Men faktum är att den brottslighet som har kunnat beläggas är på promillenivå av de belopp som varje år betalas ut i ersättning. Företrädare för regeringen och Försäkringskassan har vid återkommande tillfällen talat om ett ”mörkertal” på så mycket som 10 procent. Det påståendet grundar sig på en uppskattning enligt den så kallade expertmetoden, en metod som forskare vid Lunds universitet har dömt ut som fullständigt omöjlig att använda på det sätt som har gjorts när det gäller assistansersättningen. Talet om ett omfattande fusk påverkar assistansberättigade personer på ett mycket negativt sätt och undergräver förtroendet för den personliga assistansen.

 

Statistik

De senaste åren har det skett en drastisk förändring i hur många som har och blir nybeviljade personlig assistans. I januari 2016 var det 16 119 personer som hade statlig assistansersättning. I juli 2018 var motsvarande siffra 14 522 personer.

I mars 2019 släppte Försäkringskassan ny statistik som visar att det fortsatt är nästan omöjligt att få statlig personlig assistans för den som ansöker för första gången. Under 2018 var det bara 217 av totalt 1264 ansökningar som beviljades. Hela 1047 fick avslag. Det betyder att under 2018 var det bara 17 procent av de som ansökte om personlig assistans för första gången som fick ja. Alla andra fick avslag.

Socialstyrelsen släppte 2019 sin lägesrapport Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning som visar att barn som förlorar kommunal och statlig personlig assistans i allt större utsträckning hamnar på barnboende. Under 2017 var det 40 barn som för första gången (så kallat nybeviljande) fick beslut om en plats på ett barnboende som dessförinnan hade förlorat sin assistans. Året innan var det 15 barn. Det handlar alltså om en ökning på över 200 procent.

Socialstyrelsen ser med oro på utvecklingen och skriver: ”Det är bekymmersamt att andelen som tidigare haft assistans ökar bland de nya besluten om boende för barn. Ur ett barnperspektiv är det viktigt att vidta åtgärder för att möjliggöra för barn med funktionsnedsättning att bo hemma även vid stora behov av hjälp och tillsyn”.

För den som är intresserad av utvecklingen inom personlig assistans finns massor av statistik samlad här.

 

Domar

”Att allt fler förlorar sin rätt till personlig assistans beror på ett antal domar som har förändrat praxis”, säger ofta ansvariga politiker och ledningen för Försäkringskassan. Det är minst sagt en sanning med modifikation.

För det första är det Försäkringskassan som själv har bidragit till denna domstolspraxis genom att driva ärenden ända till högsta instans.

För det andra var det först sedan Försäkringskassan inför 2016 fick regeringens uppdrag att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen, som man gjorde en ny tolkning av en flera år gammal dom som handlar om vad som ska räknas som grundläggande behov.

För det tredje har Försäkringskassans tolkning av domen om egenvård från 2012 hela tiden varit kraftigt ifrågasatt och har underkänts i flera kammarrättsdomar, exempelvis Kammarrätten i Göteborg i december 2016.

I april 2018 bekräftade Högsta förvaltningsdomstolen i en dom det som RBU med emfas har hävdat hela tiden, nämligen att Försäkringskassans tolkning av domen från 2012 är felaktig och att sondmatning är en form av måltid som kan grunda rätt till personlig assistans. I domen står det att hela matningen, från påkoppling av slang, under den tid maten kommer in genom slangen i magen och till och med frånkoppling av slang, är en måltid.

Då borde väl i alla fall problemet kring just sondmatning vara löst? Nej, tyvärr inte…

Försäkringskassan har i ett rättsligt ställningstagande meddelat hur man ser på Högsta förvaltningsdomstolens dom om sondmatning:

”Sondmatningen i sig, det vill säga själva näringstillförseln, bör typiskt sett inte anses tillräckligt privat och integritetskänslig för att ge rätt till assistansersättning. Det beror på att sondmatning utförs på ett annat sätt än matning genom munnen.”

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) gick inte in i något resonemang om vilka moment i sondmatningen som är av privat och integritetskänslig karaktär. I domen är det tydligt att insatsen bli matad genom sondmatning är att likställa med insatsen bli matad genom munnen. HFD fastställer även att hela momentet vid sondmatning avses, från påkoppling till urkoppling av sondslang. Det är oväsentligt att argumentera om vilka moment som är privata och integritetskänsliga vid själva sondmatningen eftersom den är att likställa med att matas genom munnen, menar HFD.

Kammarrätten förde ett resonemang likt ovanstående i sin tidigare prövning av samma mål och kom då fram till att ”alla aktiva moment vid sondmatningen är av sådan privat karaktär att de utgör grundläggande behov som är hänförliga till måltiden. Hit hör på- och avkoppling samt matning med manuell sondspruta.” Även matning med maskin kunde enligt kammarrätten anses vara av sådan privat karaktär under förutsättning att matningen behöver övervakas av medicinska eller andra skäl, vilket var fallet i målet.

Det finns inget stöd i dessa domar från kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen för Försäkringskassans hållning att det är matning genom munnen som är avgörande för att sondmatningen ska anses vara integritetskänslig.

I stället är det alltså återigen Försäkringskassans egen tolkning som, i strid med uppfattningen hos de domstolsjurister som noggrant har gått igenom rättsläget, begränsar möjligheterna för barn med omfattande funktionsnedsättning och deras familjer att kunna leva ett drägligt liv.

 

Rättsutveckling

Sedan den 1 november 2019 räknas hjälp med andning som ett grundläggande behov. För att ett hjälpbehov med andning ska anses föreligga ska det finnas:

  • En dokumenterad nedsättning av någon av andningsfunktionerna.
  • En risk för den enskildes hälsa, ytterst den enskildes liv, om hjälpinsatserna inte ges.

I lagändringens förarbeten gavs följande förslag: avancerad andningsgymnastik, respiratorvård, hantering av trak, slemsugning i andningsvägarna och övervakning på grund av risk för kvävning eller lungblödningar. Hjälpåtgärder som mer allmänt syftar till att förbättra andningsförmågan eller underlätta andning räknas däremot inte som grundläggande behov.

Denna lagändring säger faktiskt inte mycket mer än att andning är grundläggande behov, den är tam och verkningslös.

I oktober 2019 skickades ett lagförslag ut på remiss till bland andra RBU där regeringen föreslår att personlig assistans ska ges för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2020.

Lagförslaget ser på ytan ut som ett bra förslag, men är i själva verket ett steg fram och två steg bak. Man föreslår att personlig assistans ska ges för att tillgodose hela hjälpbehovet för andning och sondmatning. För att kunna göra detta menar man att begreppen ”mycket personligt och integritetskänsligt” och ”normalt föräldraansvar” måste skrivas in i lagstiftningen. Att man måste skriva in begreppen för att kunna undanta andning och sondmatning är felaktigt. Lika felaktigt är det att skriva in det i lagstiftningen.

Begreppet ”mycket personligt och integritetskänsligt” är ett egenhändigt skapat påfund av Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) i dom RÅ 2009 ref. 57 som inte står i linje med lagstiftarens intentioner med LSS. Regeringsrättens tolkning har inte stöd i lagstiftningen och är därför lagstridig. Av denna anledning ska den inte göras laglig genom att nu, 10 år senare, skrivas in i lagstiftningen.

Begreppet ”normalt föräldraansvar” bör inte heller skrivas in i lagstiftningen. Dels för att regeringen sedan tidigare har lovat att tillsätta en särskild utredning för att reda ut begreppet och dels för att det idag är mycket godtyckligt vad  det faktiskt inbegriper och hur det ska användas inom LSS. Begreppet grundar sig i stor utsträckning på handläggares subjektiva bedömningar vilket gör att det finns lika många versioner av vad som är normalt föräldraansvar som det finns handläggare. Skrivs begreppet in i lagstiftningen föregriper man inte bara nämnda utredning. utan man cementerar ett icke-rättssäkert begrepp, som i dagsläget används för att inskränka barns rätt till personlig assistans.

RBU:s LSS-karta över den rättsliga utvecklingen inom personlig assistans.